判決案例參考

﹝會議次別﹞最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議

﹝會議日期﹞95年1月24日

﹝決議文﹞

依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。

﹝參考法條﹞建築法第73條、第90條、第1條（民國84年8月2日修正）建築法第90條（民國73年11月7日修正）

﹝法律問題﹞

　　甲所有建築物，領有使用執照，其用途為餐飲業，91年1月1日，甲將該建築物出租予乙，嗣乙在該建築物內經營資訊休閒服務業，91年2月1日為建築主管機關查獲。該建築主管機關得否以承租人乙之行為違反行為時建築法（下同）第73條後段規定，依同法第90條第1項規定，對甲科處罰鍰，並勒令停止違規使用？

甲說：建築法第73條後段規定之義務，乃指非經法定程序不得變更建築物之「使用」，而非指變更使用執照規定之使用之義務。其類型為行為或不行為之義務，而非維持合法狀態之義務。建築物所有權人若自行使用其建築物，固有違反此義務之可能；若建築物所有權人未自行使用，而係將建築物提供他人使用，則惟有使用人方可能違反此義務。建築物如未經變更使用執照，建築物所有權人即擅自變更使用，其違反義務者，為建築物所有權人；建築物所有權人以外之使用人擅自變更使用，其違反義務者，應係該使用人。故建築主管機關於查獲違反建築法第73條後段之行為時，自應分別對違反義務之建築物所有權人或使用人依建築法第90條第1項規定予以處分，不得因建築法第90條第1項有「處建築物所有權人或使用人」之規定，即於建物所有權人、使用人間任意選擇處分之對象。另就建築物之使用關係言，建築物之使用人與所有權人間通常係存在私法上之契約關係，而無如父母與子女間之教養關係或公司與代表人間之代表關係，實無將使用人之違反法令行為歸由建築物所有權人代位負責之必要，且前開法條並未有建築物使用人違反前開規定，應由建築物所有權人代位負其責任之明文。則建築物之使用人非其所有權人者，有違反建築法第73條後段規定之行為時，建築主管機關僅得對該使用人處分，而不得對建築物所有權人為處分。本題中，甲既無違反建築法第73條後段規定之行為，建築主管機關自不得對甲為罰鍰及勒令停止使用之處分。

乙說：建築法第90條第1項有關處分對象為「建築物所有權人或使用人」之規定，係84年8月2日修正時所增列，比較修正前後之規定，可知該次修正有為達行政目的之必要，使主管機關得選擇處分建築物之所有權人、使用人之意，彼此既無先後關係，亦無排除關係。於具體事件適用建築法第90條第1項規定時，究應對所有權人或使用人為處分，係措施對象之選擇，屬選擇裁量，為行政裁量之一種，法律許可行政機關於法規之前提要件完備時，於法律授權範圍內，行使措施對象之選擇之職權時，得為自由判斷，擇其最適當者為之，以實現行政目的。又建築物所有權人及實際使用人均負有維護建築物合法使用之義務，建物所有權人縱將建物提供他人使用，仍應監督建築物為合法使用，要難以其並非實際使用人為由而免責。於本題情形，為擅自變更使用者雖為乙，建築主管機關如認以對甲處分為適當，仍得對甲為處分。

丙說：建築法第90條第1項規定處罰之對象既為建築物所有權人、使用人，則行政機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。於本題情形，為擅自變更使用者雖為乙，建築主管機關除有充分、合理及適當之理由外，不得對甲為處分，僅得對乙為處分。

決議：如決議文。